简论滥用职权罪

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简论滥用职权罪

   标签：社会2011-03-01 21:25 星期二

一、简述滥用职权罪的立法沿革
　　1997年，《中华人民共和国刑法》第397条第一款规定，滥用职权罪，是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
　　我国1979年《刑法》没有明确规定滥用职权罪，仅在第187条中规定了玩忽职守罪。许多渎职犯罪因没有明文规定，在实践中均以玩忽职守罪定罪处罚，使该罪成为典型的“口袋罪”。
　　八十年代后期，随着改革开放的不断深入，我国经济得到了空前的发展和繁荣。在国家机关工作人员手中的权力不断“壮大”的同时，个人的私欲和权力欲也不断地膨胀，滥用权力的违法犯罪现象不断增多。随着司法机关对国家工作人员超越职权、滥用职权、不履行职责及不正确履行职责等犯罪行为打击力度的加大，使国家工作人员滥用职权的案件数量大幅度上升。
　　因旧刑法及司法解释和其他法律中关于国家机关工作人员滥用职权行为的处罚鲜有规定，对这种滥用职权的犯罪行为无论从行为人的主观恶性上还是从行为人客观方面所体现的社会危害后果上看，都不能为玩忽职守行为完全包容，有些滥用职权的犯罪甚至比玩忽职守犯罪更具危害性。在这些客观存在的事实面前，对于滥用职权的犯罪行为如何处罚，旧刑法却没有明文规定。如果对滥用职权行为以玩忽职守罪定罪量刑，就难以准确反映该罪行为的本质特征，由于旧刑法的局限性和本身存在的缺陷，使司法解释及其他法律、法规中关于滥用职权的规定在理论上形成一系列矛盾，在实践中执行起来也十分困难。虽然众多的司法解释及法律法规在一定程度上弥补了旧刑法的缺陷，但终归在刑法典中无明文规定。
　　1997年《刑法》修订后，在《刑法》第三条中规定：法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处罚；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚，这是刑法的主要原则之一——罪刑法定原则，即“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。这项原则包括两个基本内容：一是犯罪法定化，即犯罪的概念、种类及各种具体犯罪构成要件等，都必须由《刑法》明文加以规定；二是刑罚法定化，即刑罚方法的种类、适用的规则、适用的刑种、刑度、如何裁量等也须由《刑法》明文规定。
　　立法机关在采纳了刑法理论和司法实践部门的建议后，在《刑法》第397条第一款中明确增加了滥用职权罪，使司法实践过程中遇到的滥用职权犯罪行为真正做到了有法可依，同时，使滥用职权犯罪行为不再装入玩忽职守罪的“口袋”中，符合了刑法罪刑法定原则的规定。
　　二、滥用职权罪的犯罪构成
　　（一）滥用职权罪的客体方面
　　传统刑法理论认为，犯罪客体是我国刑法所保护的而为犯罪行为所侵犯的社会主义社会关系。
　　1987年有学者主张以“社会利益”代替“社会关系”。此后又出现几种新观点：一是“社会利益说”，包括社会关系、生产力和环境。二是“社会关系与权益说”，即犯罪行为所侵犯的是社会主义社会关系和社会利益（国家、集体和个人的权益）。三是“社会关系说”。
　　笔者认为，滥用职权罪的犯罪行为所侵害的犯罪客体应属于第二种观点较为适宜。滥用职权罪的犯罪行为不但侵犯了社会主义社会关系，而且也侵犯了国家、集体和个人的权益。由于国家机关工作人员故意超越职权、滥用职权、不履行职责及不正确履行职责，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，不但侵害了国家机关与社会、集体、群众等之间的正常管理与被管理的社会关系，危害了国家机关的正常管理活动，同时也损害了国家机关的威信、诚信、名誉、声誉、以及行为的合法性、公正性，并给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失，即利益损害。因此，滥用职权罪所侵害的犯罪客体应为复杂客体，即滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动，这在刑法理论界已有共识，同时也侵犯了社会利益。
　　（二）滥用职权罪的主体
　　我国刑法规定，依据构成犯罪主体是否必须具备一定身份的要求，可以将犯罪主体分为一般主体和特殊主体。
　　只要求达到法定年龄、具备刑事责任能力条件的是犯罪的一般主体；特殊主体是指一切与一定犯罪行为有关的主体在社会关系上具备特殊地位、状态等特征，即特定的职务（如国家机关工作人员等）、特定的职业（如人民警察等）、特定的法律地位（如刑事诉讼程序中的证人、鉴定人等），负有某种特定的法律义务（如负有抚养义务的人、赡养义务的人等），要求具有一定特殊身份的人才能构成的犯罪主体，是犯罪的特殊主体。
　　滥用职权罪的主体是特殊主体，即构成该罪的犯罪主体为国家机关工作人员。要准确地界定国家机关工作人员的范围，首先应当正确理解“国家机关”的概念和范围，主要观点有三个：第一，主张国家机关是指从事国家管理和行使国家权力的各级组织，包括权力机关、行政机关、检察机关、审判机关及军事机关；第二，主张除第一点外还应包括中国共产党的各级机关和中国政协各级机关；第三，主张除第二点外，还应包括直接隶属于国家机关、行使一定行政管理职能的企业、事业单位，如各级人民银行、烟草公司、盐务管理局等；第四，主张除第二点外还应包括“准国家机关”，如乡级以上的共青团、妇联等。
　　笔者认为，持后三种观点的学者，是将国家工作人员等同于国家机关工作人员了。《刑法》第九十三条对此已有明确界定。《刑法》第八章贪污贿赂罪明确规定犯罪主体为国家工作人员；第九章渎职罪明确规定犯罪主体为国家机关工作人员。据此可以肯定，立法机关在修订刑法时，已将二者之间的概念、范围明确区分开来，因此不能将二者混为一谈。
　　持后三种观点的学者，是将国家机关工作人员的范围人为地作了扩大化解释，是没有依据的，只能作理论探讨而已。
　　笔者认为，就国家机关概念的严格意义而言，应指我国宪法规定的属于国家机构组成部分的各级权力机关、行政机关、检察机关、审判机关和军事机关，同时包括立法解释、司法解释所明确确定的几类主体。这些机关最主要特点是：掌握国家的公共权力，具有宪法和法律赋予的国家强制力，行使各种公共事务的管理职能。
　　通过以上分析，国家机关工作人员范围已很清晰明确。但实践中，仍有大量案件无法界定是否属于国家机关工作人员的主体资格。一是具有行政管理权的事业单位，如证监会等；二是具有行政管理权，中央一级为国家机关，省级以下为事业单位，如会计师、国家文物局与下属文物管理所等；三是为集中力量在短期内完成全局性工作而临时组织大量非国家机关工作人员行使行政管理权的。以上问题的出现，说明立法规定与社会生活实际情况已严重脱节，司法实践中遇到此类案件便会举步维艰，这一问题只能有待于日后刑事立法的完善。
　　（三）滥用职权罪的客观方面
　　犯罪的客观方面是指刑法所规定的、犯罪行为对刑法所保护的社会关系造成侵害的、客观的外在表现。它是组成犯罪构成的必备要件之一。根据犯罪行为、犯罪行为方式、犯罪行为对象、犯罪行为的危害结果这些要素在犯罪构成中的地位差异，可以把客观方面的各要素分成以下两类：一是必要要素，即一切犯罪都必须具备的要素，如犯罪行为；二是选择要素，指某些犯罪所必然具备的要素，如特定的行为对象、时间等条件。
　　根据《刑法》第三百九十七条的规定，滥用职权罪在客观方面表现为，行为人滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，可见，滥用职权行为具有以下两个要素：
　　1、存在着滥用职权的行为
　　滥用，即胡乱地、过度地使用。职权，即职务范围以内的权力。权力，即职责范围内的支配力量。滥用职权从字面上解释，即为胡乱地、过度地使用职务范围以内的支配力量。对于国家机关工作人员来说，滥用职权是指违法行使职务上的支配力量，“以自我为中心，自私自利的”以不当或以不法方法，实施违反职务宗旨的活动。
　　构成滥用职权罪的犯罪行为的客观表现有三种。
　　（1）玩弄职权、擅权妄为。即国家机关工作人员，以不正当的行为行使国家赋予的在职务范围内决定、处理事务的权力，即明知在自己职权范围内处理的事项不符合法律、法规的规定条件，不应当批准、决定或者予以办理，从而不正确地履行职责，构成犯罪。主要特点就是形式上看似合法，其实质是非法的。
　　（2）超越职权。行为人在职权基础上，超出了职务权限，处理了行为人无权处理的事项。有学者认为，滥用职权和超越职权属于两种不同行为。首先从立法发展上看，从1956年11月刑法草案（草稿）到1995年8月《刑法》（修改稿）的规定，再到1978年12月《刑法草案（修改稿）》的规定，均表明我国立法机关都是将滥用职权和超越职权视为两种不同的行为来对待的。其次，从法律特征看，二者在主体资格、表现形式及法律后果亦有不同。
　　笔者认为，超越职权属于滥用职权的一种表现形式已成为刑法学界的共识。从立法发展上看，将二者区别开来的观点仅仅停留在刑法的草案和修改稿的阶段，将其视为两种不同的行为也只是在理论上“对待”而已，而没有真正在刑法中“明文规定”下来。从行为本身来讲，滥用职权中的过度地使用职权，是指必须以本人现有的职权为基础，而不可能是任意处理与本人职权毫无关系的其他事项。换句话说，所谓的越权，也是行为人在职务上有权处理某个事项的基础上而为的，并在实体上或程序上超越了其职务上有权处理的限度，否则，属于无权处理，其行为必然会构成其他犯罪，例如公安人员拘留债务人以帮助债权人讨债等等。
　　（3）不履行应当履行的职责。即表现为职务上的不作为或任意放弃职责的行为。有的学者认为，滥用职权罪只能表现为作为，有的学者认为，既可以由作为构成，也可以由不作为构成。笔者同意第二种观点。
　　刑法理论上把犯罪行为分为“作为”与“不作为”两种形式。在实践中，滥用职权罪大多表现为作为犯罪。但是，作为手握国家权力的国家机关工作人员，同样可以以不作为的方式来达到自己的目的。例如某公安局领导人接到举报其亲属的举报信，就把举报信藏匿，故意不安排人员调查，以达到包庇其亲属的目的。这就是以不作为的方式滥用了职权，这里的“滥用”就是不作为。该例说明，滥用职权罪中的不作为形式是一种客观事实，并且在实践中已大量存在（再如放纵走私等等），这足以证明，滥用职权犯罪可以由不作为方式构成。
　　2、行为人滥用职权的行为造成了危害后果
　　根据《刑法》第三百九十七条规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。这里的“重大损失”就是犯罪行为所造成的危害后果，是构成滥用职权罪必备的要件。
　　滥用职权的行为与造成的重大损失结果之间具有刑法上的因果关系，并且，滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，出现了刑法规定的危害后果时才构成本罪。
　　所谓重大损失，是指给国家和人民、公共利益造成重大物质性损失或非物质性损失。根据《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准（试行）》的有关规定，滥用职权罪的重大损失是指具有下列情形之一的：第一、造成死亡１人以上，或者重伤2人以上，或者轻伤5人以上的；第二、造成直接经济损失20万元以上的；第三、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；第四、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；第五、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；第六、徇私舞弊具有上述情形之一的。
　　（四）滥用职权的主观方面
　　我国刑法对滥用职权罪的主观罪过形式并没有明确规定，因此在认识上存在较大分歧，在理论界和司法实践中始终是争论的焦点问题，但归纳起来主要有以下几种观点：
　　第一、本罪的主观方面是故意；第二、本罪的主观方面是间接故意；第三、本罪的主观方面既可以是故意，也可以是过失；第四、本罪的主观方面是间接故意或过失；第五、本罪的主观方面只能是过失；第六、本罪的主观方面只能是直接故意；
　　另外，有的学者认为本罪的罪过形式存在着单一罪过说与复杂罪过说之争。单一罪过说依照具体内容不同又分为故意说与过失说两种主张。复杂罪过说依照具体主张不同又分为三种观点：一是间接故意或过失；二是为过失；三是主张应重构我国刑法理论中的罪过形式，创设“复合罪过形式”，以解读同一法条同一罪名中的跨种罪过形式。
　　笔者认为，无论何种观点，都值得研究和探讨，笔者仅在这里谈谈个人观点。
　　《刑法》第14条规定：明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成犯罪的，是故意犯罪。希望危害社会结果发生的是直接故意；放任危害社会结果发生的是间接故意。《刑法》第15条规定：应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的，是过失犯罪。过失犯罪分为疏忽大意的过失和过于自信的过失。
　　理论界对犯罪构成在主观方面的学说有三种观点：一是结果标准说，认为犯罪主观方面就是指犯罪主体对自己行为的危害结果所持的心理态度；二是行为标准说，认为犯罪主观方面是指犯罪主体实施犯罪行为心理态度；三是双重标准说，认为犯罪主观方面就是指犯罪主体对自己危害行为及其危害社会的结果所持的心理态度。
　　了解了故意犯罪与过失犯罪的概念及构成犯罪主观方面的三种观点之后可知，故意犯罪与过失犯罪的概念中规定的“明知”、“预见”是指对“危害社会的结果”的认识，“希望”、“放任”、“轻信能够避免”是指对“危害社会的结果”的意志态度。可见，犯罪主观方面的核心在于“危害社会的结果”，这是刑法的明确规定。因此，关于犯罪主观方面的概念应采用“结果标准说”更适合刑法的规定。
　　滥用职权罪系结果犯，这是毫无疑问的，有的学者认为，对于任何一种具体的犯罪只能有一种罪过形式，尤其是刑法中同一法条中的同一罪名不能存在两种罪过形式。在笔者看来，这一观点值得商榷。对于构成滥用职权罪的行为人来说，在行使职权过程中是否滥用了职权其心理是最明白的，滥用职权之后是否会发生危害社会的结果，行为人在主观上是必然明知的或者是应当预见的，因此，笔者认为，对于滥用职权罪在主观方面既可以由故意构成也可以由过失构成。
　　例如，在《刑法》第234条规定的故意伤害罪中，有致人重伤的结果，第235条规定的过失致人重伤罪中，也有致人重伤的结果。从结果上看，均出现了相同的“致人重伤”的结果，但犯罪的主观方面却存在着两种罪过形式――第234条为故意，第235条为过失。由此可见，对于同一危害社会的结果来说，主观上是出于故意还是出于过失，这两种罪过形式是完全可能存在的。
　　首先，滥用职权罪的犯罪主观方面可以由故意构成。例如公安局某领导将举报其亲属的举报信藏匿，使其亲属逃避法律制裁。在这里，该领导对其不履行查处职责的行为必然会发生其亲属逃避法律制裁的结果是一定明知的，而且这一结果也是其希望发生的，因此，其构成滥用职权罪的主观方面是直接故意。再如，某矿管部门领导，因私废公，滥发采矿许可证，致使矿产资源被过度开采，给国家造成重大损失。在这里，该领导对滥发开采许可证的行为可能造成国家重大损失的结果是明知的，但因私而放任这一结果的发生，可见，其构成滥用职权罪的主观方面是间接故意。
　　其次，滥用职权罪的犯罪主观方面可以由过失构成。这一观点在司法实践中亦有很多案例。如某工商局长，因某厂经营状况很好，认为该厂偿还贷款没有问题，便以工商局的名义为该厂贷款提供担保，贷款到期后，该厂倒闭，法院判决工商局还贷，致使国家遭受重大损失。可见，该局长对于造成这一危害结果在主观方面显然是过失。再如，国家机关领导强令员工违章进行生产操作，因此造成重大事故的，显然其主观方面也属于过失。
　　在故意犯罪中，有学者提出，国家机关工作人员滥用职权的行为应当构成其他犯罪，而不构成滥用职权罪，对于这一问题，笔者认为应当择一重罪处罚即可，以“互补”方式防止犯罪分子逃避法律制裁。
　　另外，有学者还提出，在同一法条同一罪名中有两种罪过形式并存是没有先例的。笔者认为，立法者之所以没有明确界定该罪在犯罪主观方面是故意还是过失，就是因为该罪还存在着许多复杂性和特殊性，还有很多值得研究和探讨的地方。目前不宜以法条形式明确规定下来的原因，是因为法律是一门科学，不是一成不变的，是随着社会的进步而不断发展的。
　　因此，笔者认为，滥用职权罪的主观方面即可以由故意构成也可以由过失构成。
　　
　　
　　

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