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民航甘肃机场公安局如此违法“设定行政许可”

2009-6-4 星期四(Thursday) 晴

民航甘肃机场公安局“走私”规章折射部门潜规则
　　
　　----------对民航甘肃机场公安局违法设立行政许可的新闻调查
　　
　　
　　
　　
　　新闻快读
　　
　　·行政许可，是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。
　　
　　·民航行政机关是指民航总局和民航地区管理局。民航行政机关实施的行政许可事项必须是法律、行政法规或国务院决定中设定的行政许可事项。民航行政机关及其内设或派出机构，均不得以民航规章或者红头文件增设行政许可。
　　
　　·民用航空是指使用各类航空器从事除了军事性质（包括国防、警察和海关）以外的所有的航空活动称为民用航空。
　　
　　·机场是民用航空和整个社会的结合点，机场也是一个地区的公众服务设施。因此，机场既带有赢利的企业性质同时也带有为地区公众服务的事业性质，因而世界上大多数机场是地方政府管辖下的半企业性质的机构，主要为航空运输服务的机场称为航空港或简称空港，使用空港的一般是较大的运输飞机，空港要有为旅客服务的地区（候机楼）和相应设施。
　　
　　　　·民用航空是一个庞大复杂的系统，其中有事业性的政府机构，有企业性质的航空公司，还有半企业性质的空港，各个部分协调运行才能保证民用航空事业的迅速前进。
　　
　　　·从我国专业公安机关改革情况来看，除了民航公安体制改革（已归属地方公安管理）于2003年完成之外，其余铁路、交通、森林公安体制要么在维持原状的基础上修修补补进行完善，要么改革陷于停滞状态，其根本原因在于体制改革涉及到部门利益，在我国体制改革往往取决于部门利益间的博弈而不是改革本身的合理性和合法性。
　　
　　·中国民航局（90）11号令《民用机场停车场建设和管理暂行规定》已于2005年7月28日中国民用航空总局令（第147号）《中国民用航空总局关于废止部分民用航空规章和规章性文件的决定》（CCAR-19-I）所废止，主要是因为该规章主要规定了民用机场停车场建设的审批，此审批项目已经于2002年被国务院取消，故废止。
　　
　　·〈中华人民共和国行政处罚法〉第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。
　　
　　　　
　　
　　新闻现场
　　
　　 “我刚刚把车停下，还没有来得及熄火，机场公安就已经站在我的面前了。”市民周建伟拿着被民航兰州中川机场公安局交警队民警王涛开具的现场缴纳100元“罚单”（每张50元的甘肃罚款定额收据），气愤地走出了机场。
　　
　　 “违法停车立即驶离不用罚款，这是兰州交警对市民的郑重承诺，机场交警就这点轻微违章还要现场处罚呢？”。
　　
　　“相反，停在侯机楼的那么多出租车，机场交警为何不处罚呢？”就在民警王涛开完罚单，当事人缴纳罚款后，站在傍边的市民李先生气愤地发了一统牢骚。
　　
　　“我们能停在这里，那是有兰州中川机场有明确规定的，是容许的 。我们能在这里载客，其他出租车就是不能在机场范围内拉客。否则，就要被机场公安交警罚款，扣车。”就在交警巡逻车停放不足三米处，出租车司机高师傅一边檫车，一边向刚接受完处罚市民周建伟解释道。
　　
　　“别生气了，机场交警每天处罚象你这样乱停乱放的车子不知道要多少辆，这是你不了解，别生气了。我们有机场颁发的‘客运许可证’，每月每辆车要就向机场缴纳1500元的 ‘保护费’，所以不罚的”
　　
　　其实，在现场开具罚单是兰州中川机场交警队民警周明君，但是周建伟所持的《民航甘肃机场公安局交通警察支队公安交通管理建议程序处罚决定书》交通警察的签名盖章处却是王涛的印章。
　　
　　2009年5月14日，甘肃机场交通管理秩序井然。就在这一天，市民周建伟因为“轻微违章”，被兰州中川机场交警现场处罚。
　　
　　“其实，类似与周建伟这样违法停车而被兰州中川机场交警当场处罚100元的驾驶员不知道有多少位了！”在政府法制机构工作的杨先生感叹到，民航兰州中川机场交警现场执法，适用简易程序，当场促使行政相对人缴纳100元的罚款，严重违反了《行政处罚法》的相关规定，人为地去创造“不正当竞争”机会和条件做法，已经不足以为怪了。他们的这种做法和具体的执法行为，其实也就是借助民航兰州中川机场航空器活动区特殊性，让人们窥见假借民航兰州中川机场“管理”之名行地方保护产生利益最大化之实的一些内幕。从记者掌握的情况看，发生在甘肃兰州的这种现象，在全国并非此一例。
　　
　　早在1994年3月底，民航西安咸阳机场所属的开发公司与某港商合资兴办的“空港”公司的出租车投入运营，从此开始，西安咸阳机场即不允许其他出租车从机场向外拉客人。社会上的出租车只能往机场送客人，将客人送到机场后即空车返回，若被发现从机场向外拉客人，处以300元以下的罚款。社会上的出租车投诉后，经陕西省工商局公平交易局审理认为，西安咸阳机场违反《反不正当竞争法》第二十三条的规定，于1995年9月11日向机场发出了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为。
　　
　　14年后的今天，兰州中川机场还在上演如此的不正当竞争，其背后的“秘密”不得不引人深思。
　　
　　新闻延伸
　　
　　民航甘肃机场公安局的“面纱”难揭
　　
　　 据记者了解，甘肃机场集团始建于1985年，历经四次体制改革。2004年7月8日，中国民航总局与甘肃省人民政府在兰州举行民航机场交接仪式，民航总局正式将甘肃省内兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳四个机场移交甘肃省人民政府管理，是甘肃省政府直属大型国有独资公司。现有职工1457人，总资产18．23亿。但在2003年，民航甘肃机场公安局就完成了民航公安体制改革，正式移交甘肃地方公安机关管理，其交警队在业务上隶属与甘肃省公安厅高速公路支队指导。
　　
　　在民航甘肃机场采访交通管理的过程中，记者听到最多的一个词组是：客运许可证。
　　　　因为民航甘肃机场是甘肃省人民政府直属大型国有独资公司，其特殊性决定了普遍性的形成，并在普通人的心目中逐渐形成了自己独有的特殊的神秘“面纱”。那么，它有权利颁发“出租车客运许可证”吗？它有权利增设行政许可吗？所有这些，普通公众又有多少人熟悉并掌握民航兰州机场公安局在交通管理中特殊的“秘密”。
　　
　　在航空器活动区内，尤其是航空器活动区域有关交通管理活动都有哪些内容？这些内容是依据什么制定的？制定机关都有哪些？
　　　 记者在兰州中川机场停车场一块“停车场管理规定”告示牌上看到，“任何车辆不得以营运为目的在机场私自载运客人；出租汽车驾驶员在机场运营时，必须持有机场客运许可证，否则，即被视为违法。”该“规定”发布机关是“兰州中川机场交通警察队”，发布时间是2001年8月20日。
　　
　　同样，在候机楼的明显位置悬挂着一块“出租车”运价表，上面告示了兰州城关、西固、安宁三个地域的里程、过路费、运价等详细内容。最引人注目的是在这块出租车“运价表”的监督电话，更具有神秘色彩。一般人的理解，出租车的监督管理应该是运输部门的监管职责，但是，这个电话却是民航甘肃机场公安局交警队的值班电话。这块能传递物价部门、运输管理部门的政府职能部门的信息牌子，有是谁胆敢设立在兰州中川机场这种含有公众服务设施性质的地方呢？
　　
　　对此，民航甘肃机场公安局提出，“他们这一规定是依据中国民航局（90）11号令和中国民航总局（93）34号令制定实施的。在中国民航局（90）11号令中有‘凡到民用机场承揽客运业务的出租车，必须申请民航机场公安部门制发的机场客运许可证，经批准后方可在机场营运的规定。’”民航甘肃机场公安局交通警察队的董队长告诉记者。
　　　　而在机场的采访过程中，群众多表示，已经习惯与民航方面的规定，比竟在航空器活动方面的法规了解地甚少，况且在甘肃的土地上乘座航班的人也比较少。
　　　　民航甘肃机场公安局交通警察队的答复并不能揭开民航甘肃机场公安局的神秘“面纱”。记者将这些问题传给了中国民用航空甘肃安全监督管理办公室，并约定了采访时间。
　　　　多次电话、传真联系后，记者按约定时间来到中国民用航空甘肃安全监督管理办公室时，但是却被告知：不接受采访。
　　　　该局何以变卦？局办公室工作人员告诉记者：这些问题暂时不便答复，因为“民航公安”特殊性，一直处在社会关注的焦点位置。
　　　　这个“答复”，让记者想起了兰州市委宣传部一位工作人员的话：“这个事情，你不去碰它，就没有什么。你要是去碰它，那就是大事。”
　　　　当真如此吗？碰了之后要出什么大事？
　　　　熟悉航空业务并在兰州中川机场工作多年的胡老先生与记者交谈时，“私下”流露出了一些观点。该工作人员认为：民用航空业行业，不管就工业来说，还是就商业销售来说，都是利税大户。我国民航体制改革结束之后，地方获得了管理权，但是财权缩小了。要增加地方财政税收，必然要抓紧利税大户，航空行业首当其冲。地方政府当然要采取“必要保护”措施，不是兰州媒体通开兰州中川机场“天价牛肉面”的事情，不知道赋有物价监管职责的政府部门还要“缺位”到何时？
　　
　　　　 民航监管与反不正当竞争
　　
　　“机场公安局的做法严重违反了《行政许可法》的具体规定！在中国民航总局已经在2005年4月28日废止的《民航机场停车场管理暂行规定》四年后，民航甘肃机场公安局还在执行废止的法律，这说明了什么？”当记者就民航甘肃机场公安局的相关问题向甘肃省人民政府法制办公室反映时，法制办的一工作人员直接点出了问题存在的要害。
　　
　　那谁来纠正这一违法现象的存在呢？
　　
　　记者电话连线中国民航甘肃安全监督管理局空防处的杨处长，他说，从民航监管职责来讲，他们只在航空器活动区域内实施监管措施和职责，诸如甘肃民航机场公安局所存在的问题，应该向当地政府去反映。
　　
　　为此，记者又电话连线中国民航总局法规司了解情况，该司一位工作人员直接告诉记者，这是明显的行业管理不规范，是典型的不正当竞争，并告诉记者直接将写成的稿件发往中国民航总局纪检部门。 “客运许可制度本身没有问题，是为了机场的安全和良好的环境秩序”甘肃省顺义律师事务所律师秦坤说：但是，客运许可是交通运输部门实施的主体、对象进行规定。民航甘肃机场公安局自己在设立行政许可，就有违法行政之嫌。
　　　　秦坤分析：由于民航行业利税大，政府希望支持民航企业，但如果因为这个原因，用制定客运许可权力，将没有交纳1500管理费的出租车拒之门外，实行“特殊保护”，就违反了反不正当竞争法。
　　
　　民航公安会沦为某些部门或利益团体的“家丁”？
　　
　　
　　 但是，记者中国民航公安网站上看到，从民航云南公安已经提出和发布了《云南民航公安机构改革方案》，从中规定可以看到:云南机场公安局的主要职责中并没有规定“管理机场的出租车”这一规定。只有“负责机场范围治安管理和道路交通管理”的规定。
　　
　　“民航公安作为一个警种和一类专门公安机关，社会各界对其认识一直存在模糊之处，一定程度上影响了民航公安体制的改革和职能作用发挥。”甘肃省公安厅一位工作这样告诉记者。
　　
　　风风雨雨中，民航公安已经走过25年。回首走过的25年岁月，民航公安有过辉煌，有过寂寥，如今又面临着体制改革的浴火考验。民航公安在新时期如何重新定位？它的改革之路究竟该怎么走？……面对这一个个的问号，作为公安的一员，我们有着太多的感慨和思考。
　　
　　　“那么，民航公安是做什么的？关于民航公安的自我定位问题，一直是民航公安体制改革绕不过去的一道坎。”熟悉民航公安体制现状的甘肃省公安厅法制宣传处的工作人员告诉记者。
　　
　　随着相关法律制度的不断建立健全和完善，根据《刑法》、《刑诉法》、《行政诉讼法》、《民用航空安保条例》等法律法规及国务院相关部委的部门规章和一些地方立法实践，基本上已经解决了民航公安这一特殊警种的地位、职责和权限等关键问题，执法体系基本搭建完毕，民航公安（包括地方机场公安）的执法活动，无疑是属于法律法规的授权执法。我们欣慰地看到民航公安队伍正在不断地壮大，其职权的实施也得到了《人民警察法》、《人民警察内务条例》等一系列法律法规和部门规章、地方立法的有效保障。
　　　　民航公安的另一个特殊点就是民航法和公安法这两类部门法对其都有调整规范，但是这种调整规范并没有涵盖民航公安工作的整个方面，而且还散见于民航法部门和公安法部门的多部法律法规、部门规章和地方立法条文里，系统性差。由于调整规范的疏漏，民航公安不得不面对着这些难以摆脱的困惑和不满：首先在民航公安的身份上全国普遍存在差别对待的现象，理论上民航公安的行政隶属关系不管是归民航总局还是公安部，其下属人民警察毫无疑问是属于公务员序列，但目前的状况是，除了民航行政管理部门内设的民航公安机构里的民警属于公务员外，其他所有民航机场公安机关的民警都还没有过渡为公务员，他们面临着同样的困境：机场基本上通过现代企业制度改造成合法经营、独立核算、产权明晰的独立企业公司法人，虽然还承担了一部分公共管理职能，但其性质已发生质变，此时再由机场行使民航机场公安机关的上级领导机关的职责很明显已违法，并且又走回了政企不分的老路。
　　
　　由于民航公安身跨民航法部门和公安法部门两个法律部门，其执法和管理服务活动就必须在符合两个部门法的范围内开展，这对民航公安的执法要求设立了很高的准入门槛，因此民航公安的一切活动只有纳入法制轨道才能确保“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。目前针对民航公安的专门立法活动相对比较少，立法层次参差不齐，法律效力多数仅限于民航内部，局限性较大，这一局面并不利于民航公安机关充分发挥服务、管理和执法的职能作用。因此应该大力推动各个层次的针对民航公安的立法活动，及时将党和国家针对民航公安的路线、方针、政策转化成规范性法律法规，构筑起法律的藩篱来规范权力的实施，保证民航公安执法、管理、服务活动的稳定性、延续性、独立性和合法性，保证民航公安不会沦为某些部门或利益团体的“家丁”。
　　
　　面对民航公安体制的现状，我们有理由有更多的期待。