《公安机关适用行行刑事羁押期限规定》的理解

                                                    
为了规范公安机关羁押犯罪嫌疑人活动，确保公安机关严格依法执行刑事羁押期限，有效预防和及时纠正超期羁押，保护犯罪嫌疑人合法权益，保障刑事诉讼顺利进行，公安部于2006年1月27日下发了《关于印发<公安机关适用行行刑事羁押期限规定>的通知》（公通字[2006]17号，以下简称《规定》）。现就理解与适用《规定》的有关问题作一简要说明。

一、 起草《规定》的必要性

多年来，公安机关认真执行刑事诉讼关于拘留、逮捕的规定，为了有效惩治犯罪。确保刑事诉讼顺利进行发挥了积极作用。但是，公安机关在适用拘留、逮捕措施过程中，也存在许多问题，其中超期羁押就是影响公安机关严格、公正执法的一个突出问题。从全国看，超期羁押问题比较普遍，一些地方还发生超期羁押犯罪嫌疑人十几年的严重侵犯当事人合法权益的问题，社会各界反映强烈。为了解决超期羁押问题，2003年8月6日公安部在全国公安系统部署开展了超期羁押专项清理工作，要求各地公安机关在2003年10月1日前将超期羁押3年以上案件全部清理完毕。截止2003年12月24日，公安机关所有超期案件全部得到纠正。虽然清理超期工作得到重大进展，但是仍存在很多问题，如由于缺乏完善得长效机制，一些地方在清理超期羁押后出现反弹，存在先清后超、边清边超得现象；有的地方虽然制定了一些执法制度和工作规范，但落实力度不够；对造成超期羁押的有关责任追究规定较为原则、笼统，缺乏操作性，难以发挥其应有的惩戒作用。超期羁押不仅严重侵犯被羁押人员合法权益，而且影响公安机关执法形象，引发社会不安定因素，严重背离宪法确立的尊重和保障人权的基本原则。严格依法适用羁押期限，预防和纠正超期羁押，既是公安机关践行“三个代表”重要思想的具体体现，也是落实“二十公”提出的执法为民思想，加强公安队伍正规化建设，提高公安机关执法质量和执法水平，解决公安机关执法突出问题的重要举措。

二、 起草《规定》的指导思想

起草《规定》过程中，主要遵循了以下原则：

（一）保护被羁押人员合法权益。宪法确立了尊重和保障人权的原则，刑事诉讼法法对公安机关拘留、逮捕犯罪嫌疑人的羁押期限以及犯罪嫌疑人享有的诉讼权利有明确规定，其目的是保障刑事诉讼顺利进行，有效打击犯罪，保障无罪的人不受刑事追究。因此，根据上述有关法律规定精神，《规定》对公安机关羁押犯罪嫌疑人的有关程序进一步细化，以防止对犯罪嫌疑人超期羁押，侵犯其合法权益。

(二)  严格执法程序。拘留、逮捕是剥夺人身自由的强制措施，如果适用不当，将严重侵犯当事人的合法权益。虽然刑事诉讼法对公安机关拘留，逮捕犯罪嫌疑人以及变更强制措施等均有明确规定，但有关规定比较原则，实际执行中随意性较大。为了规范公安机关采取拘留，逮捕强制措施，《规定》对公安机关采取拘留，逮捕措施以及变更强制措施等有关环节作出了具体，明确的规定，进一步完善了相关环节的执法制度。

（三）紧密结合公安执行实际。严格规范执法活动是解决当前执法突出问题的重要途径，但在制定有关规定时，必须紧密界个当前违法犯罪的实际情况，公安干警的整体执法水平，同时也要考虑当前的执法环境。既要有利于保护公民合法权益，也要确保对犯罪活动的有效打击；既要有利于规范公安机关执法活动，又不能脱离实际，束缚公安机关手脚，影响公安机关正常执法办案。因此，《办法》特别注意紧密联系公安机关执法实际，强调有关规定的操作性，将尊重和保障人权和确保公安机关执法，有效履行职责有机结合。

三、《规定》中要说明的几个主要问题

《规定》共5章42条，在执行过程中，要注意把握号以下问题：

（一） 关于羁押期限的计算方法。刑事诉讼法对侦查羁押期限有明确规定，但对如何计算羁押期限没有具体规定，导致实践中理解不一，直接影响公安机关正确执行羁押期限的有关规定，不利于预防和纠正超期羁押。在起草《规定》过程中，对于如何计算羁押期限有不同看法：有的认为，根据刑事诉讼法第79条第2款的规定，期间开始的时和日不算在期间以内，因此，羁押期限应当从对犯罪嫌疑人执行拘留或者逮捕的次日起算；有的认为，刑事诉讼法第79条第2款的规定只是针对诉讼中向犯罪嫌疑人送达诉讼文书所做的特殊规定，目的在于切实保障犯罪嫌疑人行使有关诉讼权利，上述规定不应作为侦查机关采取拘留、逮捕等强制措施起始时间依据，因此，羁押期限应当从对犯罪嫌疑人执行拘留或者逮捕之日起算。经过反复研究，我们认为，刑事诉讼法对拘留、逮捕规定了明确的期限，应当严格执行，任意延长上述羁押期限都会侵犯被羁押人的合法权益，而缩短上述期限将不利于公安机关充分有效地开展有关侦查活动。因此，《规定》第4条第1款对犯罪嫌疑人被拘留和逮捕后的羁押期限分别规定了计算方式，即“拘留后的提请审查批准逮捕的期限以日计算，执行拘留后满二十四小时为一日”，“逮捕后的羁押期限以月计算，自对犯罪嫌疑人执行逮捕之日起至下一个月的对应日止为一个月；没有对应日的，以该月的最后一日为截止日”。

（二） 关于精神病鉴定期限。根据刑事诉讼法第122条的规定，对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限。但是，由于犯罪嫌疑人是在被羁押状态下，一旦需要对其作精神鉴定，就应当停止计算羁押期限，这就涉及到如何确定精神病鉴定期间问题。经研究，《规定》第4条第2款规定，“精神病鉴定期限自决定对犯罪嫌疑人进行鉴定之日起至收到鉴定结论后决定恢复侦查羁押期限之日止”。之所以这样规定，主要考虑到，对犯罪嫌疑人进行精神鉴定后，有两种可能：一是有精神病或间歇性精神病在发作期，不负刑事责任；二是没有精神病或者间歇性精神病不在发作期，应当负刑事责任。在第一种情况下，公安机关经过审查如果采纳鉴定结论，应当撤销案件，对行为人不在继续羁押，这种情况不存在计算羁押期限问题；如不采纳鉴定结论，则需要重新鉴定或者补充鉴定。在第二种情况下，公安机关收到鉴定结论后经过审查，如果采纳鉴定结论，则侦查工作继续进行，对犯罪嫌疑人可以继续羁押至羁押期限届满；如果不采纳鉴定结论，则需要重新鉴定或者补充鉴定。因此，无论鉴定结论如何，公安机关都要对其进行审查，都有进行重新鉴定或者补充鉴定的可能。此外，根据刑事诉讼法第121条的规定，公安机关对于准备用做证据的鉴定结论，应当告知犯罪嫌疑人和被害人。犯罪嫌疑人、被害人如果对鉴定结论有异议，可以申请补充鉴定或者重新鉴定，由于精神病鉴定涉及行为人有无责任能力问题，关系到罪与非罪的认定。通常情况下犯罪嫌疑人、被害人如果对鉴定结论有异议，都会很快提出补充鉴定或者重新鉴定的申请。上诉情况下，无论是公安机关还是犯罪嫌疑人、被害人提出重新鉴定或者补充鉴定，仍属于鉴定程序的一部分，鉴定程序仍在进行中。因此，《规定》将精神病鉴定期限的终止时间设定为公安机关收到鉴定结论后决定恢复计算侦查羁押期限之日。应当强调的是，由于犯罪嫌疑人已被羁押，公安机关在收到鉴定结论后，应当迅速进行审查，作出是否采纳鉴定结论的决定，而不的迟迟不作任何决定，任意延长对犯罪嫌疑人的羁押期限。

（三）关于对犯罪嫌疑人诉讼权利义务的告知。一个人一旦被认定为犯罪嫌疑人，其许多权利可能会受到限制，并且刑事诉讼法也规定来了犯罪嫌疑人应当履行的义务，因此，及时、有效告知犯罪嫌疑人应当履行的义务，既是保障犯罪嫌疑人合法权利的需要，也是确保刑事诉讼顺利进行的需要。基于以上考虑，《规定》第5条规定：“对对犯罪嫌疑人第一次讯问开始时或者采取强制措施时，侦查人员应当向犯罪嫌疑人送达《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》，并在讯问笔录中注明或者由犯罪嫌疑人在有关强制措施附卷联中签收。犯罪嫌疑人拒绝签收的，侦查人员应当注明。”根据该条规定，对犯罪嫌疑人告知权利义务有两种方式：一是在对犯罪嫌疑人进行第一次讯问开始时。《公安机关刑事法律文书格式（2002）版》专门设计了《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》交犯罪嫌疑人阅读。犯罪嫌疑人没有阅读能力的，侦查人员应当为其宣读。二是在对犯罪嫌疑人采取强制措施时，侦查人员应当将《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，并应当在有关强制措施的法律文书附卷联中签收。犯罪嫌疑人拒绝签收的，侦查人员应当将拒绝签收的情况在法律文书附卷联中注明。

在执行上诉规定时应当注意：一是在实际办案中，对犯罪嫌疑人第一次讯问和采取强制措施往往不是同步进行，在这种情况下，侦查人员应当在先行的诉讼行为过程中履行告知义务，即如果事先对犯罪嫌疑人进行讯问，则应当在讯问开始时告知犯罪嫌疑人；如果事先对犯罪嫌疑人采取强制措施，则应当在对其宣布采取强制措施时告知犯罪嫌疑人。并且，一旦履行了告知义务，就不必在以后的办案过程中在重复履行告知义务。二时办案中可能会先后对犯罪嫌疑人采取不同的强制措施，如刑事拘留后转逮捕或者取保候审等，只要在第一次采取强制时告知即可，而不必每次采取强制措施时，都要进行告知。

（四）关于拘留时间的审批。近年来的执法检查发现，公安机关在审批刑事拘留中存在问题较多。为此，《规定》作出专门规定。一是针对任意延长拘留期限，对不符合延长至30日而任意适用的问题，《规定》第六条规定：“县级以上公安机关负责人在作出批准拘留的决定时，应当在呈请报告上同时注明一日至三日的拘留时间。需要延长一日至四日或者延长至三十日的，应当办理延长拘留手续。”即县级以上公安机关负责人在审批拘留时，不能仅签发“同意拘留”的意见，而是在第一次审批拘留时，要明确注明只能采取3日以内的拘留。对于需要延长拘留期限的，应当办理延长拘留的有关审批手续。这样规定，可防止公安机关负责人仅签发“同意拘留”后，办案人员任意延长拘留期限的问题。二是实践中，有的 人对刑事诉讼法规定的拘留几个期限之间的关系理解不正确，认为延长至30日的规定，只能是在拘留3日并延长1至4日才能适用。对此。《规定》第9条规定：“对被拘留的犯罪嫌疑人在拘留后的三日以内无法提请人民检察院审查批准逮捕的，如果有证据证明犯罪嫌疑人有流窜作案，多次作案、结伙作案的重大嫌疑，报经县级以上公安机关负责人批准，可以直接将提请审查批准的时间延长至三十日。”即只要犯罪嫌疑人“有流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑”，在对其拘留3日内尚不能提请批准逮捕并且有继续羁押必要的，可以直接适用延长至30日的规定。

（五）关于退补侦查。根据刑事诉讼法第140条的规定，人民检察院对公安机关移送审查起诉的案件，经审查后对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，且以两次为限。但实践中一些地方检察机关将案件退回公安机关补充侦查两次后，甚至在已经提起公诉后，由于种种原因，仍将案件退回公安机关。这种“程序倒流”的做法不仅没有法律依据，而且容易造成案件拖欠不决，犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押。对此，《规定》第23条第2款规定，“对公安机关移送审查起诉的案件，人民检察院退回补充侦查两次后或者已经提起公诉后再退回补充侦查的，公安机关应当依法拒绝”。但是，对于人民检察院因补充侦查需要提出协助请求的。公安机关应当依法予以协助。

（六）关于换押。换押制度是加强对案件以及犯罪嫌疑人、被告人羁押期限管理，防止超期羁押的重要措施。1999年10月27日最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》（公通字[1999]83号）对换押制度作出了规定，但仅限于因诉讼阶段改变案件管辖的情况。在这种情况下，也有必要办理换押手续。对此，《规定》第26条规定：“案件改变管辖，犯罪嫌疑人羁押地点不变的原办案的公安机关和改变管辖后的公安机关均应办理换押手续。”对于案件改变管辖，并且犯罪嫌疑人羁押地点也发生变化的，原羁押看守所和改变管辖后负责羁押的看守所应当根据案件移交的有关法律文书，办理犯罪嫌疑人的出所和收押手续，而不属于《规定》第26条规定的情形。此外，上诉换押制度的规定仅适用于在公安机关侦查阶段的案件，对应在检察院公诉和法院审判阶段的案件，仍适用1999年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人换押制度的通知》的有关规定。

（七）关于看守所通知办案部门。根据现行有关规定，在执行刑事羁押有关规定中，看守所的职责是依法对犯罪嫌疑人进行羁押，对办案部门执行羁押期限的情况进行监督，其中对于羁押期限即将到期的案件通知办案部门，就是一种十分重要的监督方式。对此，《公案机关办理刑事案件程序规定》第150条规定，看守所应当在犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限届满7日前通知案件主管机关。对于犯罪嫌疑人已被逮捕的，上诉规定是可行的，但是对于被刑事拘留的犯罪嫌疑人，如果不具有“有流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑”的情形，拘留后只有3日羁押期限，即便是延长羁押期限也只有7日，因此，实际上对于被刑事拘留的犯罪嫌疑人，上诉规定无法执行。为解决上诉问题，《规定》第27条规定，对于被拘留的犯罪嫌疑人，看守所只是对于被延长拘留至30日的犯罪嫌疑人，应当在犯罪嫌疑人被延长拘留至30日的拘留期限届满3日前通知办案部门。对于不属于延长拘留30日的，由于羁押期限较短，办案部门比较清楚，看守所没有必要通知办案部门。此外，对于被逮捕的犯罪嫌疑人，看守所还应当在逮捕后的侦查羁押期限届满7日前通知办案部门。

（八）关于提讯。实践中，一些已经超期羁押的案件，侦查部门仍能够提讯犯罪嫌疑人。为有效预防和及时纠正超期羁押，加大看守所对办案部门的监督制约力度，《规定》第28条规定，“侦查羁押期限届满，原《提讯证》停止使用，看守所应当拒绝办案部门持原《提讯证》提讯犯罪嫌疑人”，以有效促使办案部门严格执行刑事诉讼法有关强制措施的规定，及时办理延长羁押期限的手续或者变更强制措施。对于办案部门将依法变更侦查羁押期限的法律文书送达看守所，看守所在《提讯证》上注明变更后的羁押期限的，可以继续使用原《提讯证》提讯犯罪嫌疑人。

（九）关于对执行刑事羁押期限的执法监督。为了加强对执行刑事羁押期限的执法监督，及时纠正超期羁押，《规定》提出了以下措施：一是加强对羁押期限的内部执法监督，发现对犯罪嫌疑人超期羁押的，应当立即纠正；二是及时处理犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属及其委托的律师等有关变更强制措施的请求以及超期羁押的投诉；三是公安机关接到人民检察院有关纠正违法通知书后，对确属超期羁押的，应当依法予以纠正；四是驻所检察员接到有关超期羁押的申诉、控告材料后，提出会见在押犯罪嫌疑人的，看守所应当及时安排；五是地方各级公安机关应当每月向上一级公安机关报告上月本级公安机关辖区内对犯罪嫌疑人超期羁押的情况。上级公安机关接到有关超期羁押的报告后，应当责令下级公安机关限期纠正。

（十）关于责任追究。为了使预防和纠正超期羁押的各项措施得到充分落实，《规定》从以下两个方面加大责任追究力度：一是明确从重处罚的情形。《规定》第36条规定，对超期羁押进行处罚的重点包括：因贪赃枉法、打击报复或者其他非法目的故意致使犯罪嫌疑人被超期羁押的：弄虚作假隐瞒超期羁押事实的；超期羁押期间犯罪嫌疑人自残、自杀或者因受到殴打导致重伤、死亡或者发生其他严重后果的；其他超期羁押犯罪嫌疑人情节严重的。二是加大对发生超期羁押的公安机关的责任追究。根据《规定》第37条的规定，公安机关所属执法部门或者派出机构超期羁押犯罪嫌疑人，造成犯罪嫌疑人在被超期羁押期间自杀或者因受到殴打导致死亡的，或者有其他严重情节的，本级公安机关年度执法质量考核评议结果应当确定为不达标。以此促使各级公安机关办案人员尤其是各级公安机关领导重视严格执行刑事诉讼法规定的刑事羁押期限规定，有效预防和及时纠正超期羁押。