本案构成滥用职权罪还是非法批准占用土地罪

　　【基本案情】

　　2006年3月，在被告人李志强担任畜牧局草原监理站负责人、被告人王浩担任畜牧局副局长（主管草原监理站）期间，部分村民要求承包村周围的草塘，二被告人在未确定所要承包的草塘是草原还是林地，是否属于经市人民政府登记造册的未确定使用权的国家所有的草原及土地权属的情况下，超越职权，自2006年4月1日起，以草原监理站的名义陆续与10名村民签定草原承包合同，将林业局林权证范围内的林地以草原名义发包374.7亩，并以草原建设补偿费名义（改变草原用途才收取此项费用）收取人民币17，184.00元（已交到畜牧局）。畜牧局草原监理站以草原名义发包林地的行为，导致158.25亩林地遭到开垦破坏，被开垦的林地，除39.9亩未耕种外，其余林地已全部耕种农作物大豆，给国家造成经济损失人民币298，037.50元。

　　【分歧意见】

　　关于此案的处理存在二种不同意见：

　　第一种意见认为，被告人李志强、王浩身为国家机关工作人员，在未查清土地性质和权属的情况下，为了本单位的利益，超越职权，非法批准占用土地，给国家造成重大经济损失，但二被告人主观上没有徇个人私情和私利的目的，只是为了给单位多收钱，而徇私舞弊又是非法批准占用土地罪的必要构成要件，因此二被告人的行为构成滥用职权罪。

　　第二种意见认为，被告人李志强、王浩身为国家机关工作人员，徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准占用土地，其行为构成非法批准占用土地罪。

　　【评析】

　　笔者同意第一种意见。《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等等。《土地管理法》的规定，要求征用与占用土地都须经有关部门的审批，并须经过一定的审批程序。因此，负责审批职责的单位就应当严格按审批程序进行审批，对符合条件的予以审批，对不符合条件的坚决不予审批。

　　非法批准征用、占用土地罪，是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。征用即指国家依法使用个人或集体的房产、土地等。占用即指对土地事实上的控制、管理与使用。不管是征用土地，还是占用土地，土地管理法规都规定了相应的程序和办法。本罪的构成要件是：

　　（一）犯罪主体。本罪的主体为国家机关工作人员，故一般的自然人是不能作为本罪的主体，只有国家机关工作人员才构成本罪。同时，单位也不可能作为本罪的主体。所谓“国家机关工作人员”是指行使国家权力、管理国家事务的机关的工作人员。包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中依法从事公务的人员。《中华人民共和国刑法》规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。两者相比较，国家机关工作人员与国家工作人员的内涵与处延是不一致的。国家机关工作人员包含了政权机关的工作人员，而国家工作人员还包含了国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员。

　　（二）主观方面。本罪的主观方面必须出于故意，即明知自己批准征用、占用土地的行为属于非法，也明知自己的行为会发生危害社会的结果，但为了徇私舞弊为之，并且希望或者放任这种危害社会结果的发生。过失不构成本罪。如果占用、征用的有关人员采取欺骗的方法致使行为人不知而认为条件合法而批准的，就不符合明知的要件。

　　（三）客观方面。客观方面表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。具体来说应包括以下几个条件：

　　1、行为具有行政违法性，即必须违反土地管理法规。