滥用职权罪“重大损失”的认定

滥用职权罪“重大损失”的认定

发布日期： 2014-10-13 发布：  

  2014年9期目录       本期共收录文章20篇

　　摘 要：滥用职权罪法条规定相对简单，由此在理论界和司法实践中引发很多争议，尤其是在滥用职权罪的危害结果界定中，存在很大分歧。本文采用比较分析、逻辑分析的方法对滥用职权罪的"重大损失"界定方面作进一步研究，以期对滥用职权罪的完善提出自己的粗浅之见。
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　　关键词：滥用职权罪；重大损失；认定
　　一、"重大损失"的性质
　　根据刑法原理， 危害结果应为犯罪行为对刑法保护的有关合法权益造成的具体侵害事实。但危害结果不同于犯罪结果。前者并不全是刑法处罚的对象，只有符合犯罪构成的行为造成转化成犯罪结果，才是刑罚处罚的对象。前者只是客观结果，不包含主观评价。与之相比，后者则应完全具备犯罪构成的要求，这其中包括主观评价。综上所述，两者有不同的范围，前者更广泛，犯罪结果是危害结果。损失也是犯罪后果，指由犯罪行为导致的财物、利益方面的丧失或减少。
　　从刑法第397条"致使……遭受重大损失的"的规定可以看出，重大损失是滥用职权罪成立的必要要素。在我国的刑法理论中，滥用职权罪是结果犯，其成立须有一定的危害结果的存在，即区分罪与非罪的重要标准是行为人的行为是否给国家公共利益和人民利益造成重大损失。
　　二、"重大损失"的种类
　　重大损失是滥用职权罪成立的必要要求，是认定滥用职权罪成立的重要内容。2013年1月9日起，最高人民法院、最高人民检察院联合出台的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》（一）（以下简称《解释》）开始实施，修改及完善最高检于2006年7月26日颁布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定（以下简称《立案标准》）。《解释》第一条对本罪中重大损失加以规定。《解释》较具体列举了一些本罪的损失种类，为司法实践中认定重大损失问题提供了部分可操作的标准。这是检察机关第三次修订本罪的立案标准，对重大损失的规定也不断发生变化。从司法实践看，物质性损失是本罪损失的基础，非物质性损失是补充。但是为满足实践中有力打击滥用职权犯罪的需要，在合理范围内，中肯地评价有严重社会危害性且客观存在的非物质性损失，是大势所趋。
　　（一）物质性损失与非物质性损失
　　1、物质性损失
　　物质性损失包括财产性损失、健康损害、人身伤亡等类型，具体分述如下：
　　① 财产性损失。从刑法规定来看，本罪中的财产性损失应该仅指公共财产。根据刑法第91条的规定，公共财产不包括个人财产。侵害个人财产的滥用职权行为应如何认定？最高检曾在《立案标准》中的规定表明私人财产也是本罪财产损失的一种。
　　② 健康损害，指滥用职权行为造成公民的身体健康遭受损害的后果。健康损害是非物理性伤害，指除物理性伤害外对人体功能造成的损害。《解释》中第九条中规定负有监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权，致使不符合安全标准的食品、有毒有害食品、假药、劣药等流入社会，对人民群众生命、健康造成严重危害后果的，要按照渎职罪的规定从严惩处。可见最高人民检察院对于此类健康损失是认可的。反观《立案标准》，规定致10人以上严重中毒即是造成健康损害。人身伤害也被包括在广义的健康损害中，所以此处的健康损害采用其狭义解释。
　　③ 人身伤亡，即滥用职权犯罪行为给他人造成的伤害或死亡的后果。《立案标准》中规定的该种伤害不包括轻微伤，包括轻伤和重伤。人身伤亡是滥用职权案中出现较多的一种物质性损害结果的。例如2003年徐州市发生的警察追车致人死亡案件。该市某派出所指导员闫某超越职权，擅自决定高速拦截合法车辆，造成司机死亡的严重后果。闫某的行为已构成本罪。
　　笔者认为，《立案标准》将只有出现重伤加轻伤方能立案的规定不甚合理，而新出台的《解释》与其相比，进步的是将轻伤9人以上认定为造成造成重大损失，但重伤1人仍不构成重大损失。对比来看，普通人实施故意伤害行为造成他人重伤即构成故意伤害罪，而国家机关工作人员，滥用职权造成一人重伤的后果，却不成立滥用职权罪，显然是不合理的。滥用职权罪入罪标准过高不利于保护公民的人身权利，笔者建议滥用职权罪入罪标准应降低，将行为人造成一人重伤的后果归入到"其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失"的情形中。
　　2、非物质性损失
　　非物质性损失表现为非物质形态的滥用职权结果是非物质性损坏，具有无形性、无法定量分析，但并非不可测量，可以通过对群众心理、社会舆论、社会秩序等社会因素的综合考察，只是其认定的难度更大而已。《解释》中规定的非物质性损失仅有造成恶劣的社会影响，与《立案标准》相比，排除了严重的政治影响，下面仅就恶劣的社会影响进行分析：
　　滥用职权行为，导致公众不满，对政府机关的形象造成破坏，进而影响一些地区的社会稳定等等，即恶劣的社会影响。根据《立案标准》及《解释》，滥用职权造成此类损失的，应予立案。如何界定造成恶劣的社会影响？笔者认为，可从以下方面来认定：一，影响党和国家基本方针政策的实施；二，损害司法公正，玷污法律权威；三，造成民众不信任国家机关，损害政府权威；四，造成秩序性损害，引发群体性上访事件，造成地区、行业系统内的不稳定；五，使他人精神失常或自杀，受害人亲属经常上访，国家机关工作秩序被破坏。
　　笔者认为我们还需考虑在考察恶劣的社会影响时，应关注行为的网络传播及引发的网络舆情。通过网络媒体传播许多滥用职权犯罪也引发了恶劣的社会影响。网络媒体具有受众面难确定，网站级别和性质难以确定，以及信息的真实性难以确定的特点。网络媒体更容易牵制社会舆论导向，所以网络非物质性损害更难确定。但我们不能放任网络影响不理，因为其造成的恶劣社会影响有时会超出想象。对此，笔者认为我们必须重视通过网络传播造成的非物质性损害。首先，我们要确定滥用职权信息的真实性，可通过对发布网站负责人、网上信息的作者进行调查和向当地公安机关核实的方法进行核实；其次，对于判断传播面的重要标准的点击量，我们可通过科技手段判定，检测是否存在恶意点击、重复点击等等不正当地拉高点击量的行为，从而取得准确地点击量，确定该类网络信息的受众面；最后，还须将犯罪在案发地造成的的社会影响同网络影响结合起来，综合考虑。 　　综上，我们可以看出，非物质性损失特点如下：一是不能用价值计算；二是可通过常识认识其存在；三是表现形式多样。通常情况下，滥用职权行为造成的可测量的损失，如死伤人数、经济损失越高，社会影响就越恶劣。
　　（二）直接损失与间接损失
　　这两类损失的划分标准是损失与行为之间的联系程度的不同。本罪中，我们探讨的间接损失多指间接经济损失。间接经济损失能否属于滥用职权罪犯罪后果，学界分歧颇大。最高检的《立案标准》曾明确规定了直接经济损失和间接经济损失及给出两者的概念，从司法上承认了后者属于重大损失。《解释》采纳此种理念，第八条将间接经济损失与直接经济损失合并认定为经济损失。笔者认为，《立案标准》的规定更为科学，采用分开来计算两种损失数额有利于本罪的认定，有利于保护被告人的利益。
　　1、直接损失
　　由滥用职权犯罪行为直接引起的损失是直接损失，行为与损失之间存在着内在的直接联系。此类损失的判断标准容易掌握，即看滥用职权犯罪行为与损失之间有无着内在的直接联系，行为能否单独引发结果的出现。
　　2、间接损失
　　该类损失后果是行为人的行为间接引起的，需要一定的其他辅助因素，即两者通过其他中介因素相互联系。
　　在刑法中，引发损失与行为之间危害结果的中介因素如下：其一，被害人自身行为；其二，第三方行为；其三，自然力；其四，他人行为及自然力均有。
　　间接损失的判断标准为损失是否由行为人的行为间接造成的。如行为人行为可单独导致某种损失出现，则为直接损失，反之则是间接损失。如上述的警察追车致人死亡案中，闫某的滥用职权行为直接导致司机死亡后果的出现，则本案中这种结果即直接损失。假设本案司机患有心脏病，闫某追车行为使得司机高度紧张心脏病发作身亡，这种后果就应是为间接损失。原因是中间介入了被害司机自身行为，引发伤亡后果。上述案例中，司机死亡是物质性损失，而由此引发的网络上人们的广泛谴责以及大众对警察职业评价的迅速的下降等则是非物质性损失。由于分类标准的不同，直接损失和间接损失都可能包含了物质性损失和非物质性损失。
　　三 "重大损失"的认定
　　滥用职权罪中重大损失的认定，一直是理论界争论的热点问题，也困扰着司法实践。重大损失的认定标准、认定时间和认定范围等方面，存在着诸多争论。
　　（一）重大损失的认定标准
　　关于本罪中的重大损失的认定标准，存在以下观点：
　　第一种是一元标准说，就是采用量的标准来衡量本罪的重大损失。此种标准不科学，也与司法解释相冲突，因此不可取。
　　第二种是二元标准说，就是采用质与量的两重标准来衡量本罪的重大损失。物质性损失一般采用量的标准即直观的数量标准来确定。对于非物质性的损害后果，应使用比较抽象的质的标准衡量。该标准与一元标准说相比有进步，引入了质的标准，承认了本罪的重大损失包括非物质性损失，但仍未将两类标准结合起来进行综合分析。
　　第三种是三元标准说，就是采用量的标准、质的标准、质量相结合的标准对滥用职权的损失进行分析。该标准弥补了前两种标准的不足，是相对完善的衡量标准，可更准确地确定损失。
　　重大损失的认定原则，是司法机关在三元标准的基础上对滥用职权罪的重大损失进行认定的具体方法。最高检在《解释》与《立案标准》中均规定本罪的重大损失的数额标准的目的，将重大损失具体化，通过详细列举等方法增强案件损失数额与数量的直观性和可比较性，便于司法实践中的统一执行。在判定一定的损失结果是否重大时，正确的方法应是从质与量的统一上来确定损失的数额与程度，进而来认定行为是否构成犯罪。判断重大损失时，在衡量损失的具体数额的基础上综合考虑损失的实际危害后果，准确掌握二者之间的内在联系。重大损失所包含的种类及其范围，前文已经进行归纳，在此不再重复论述。
　　（二）重大损失的终止时间认定
　　滥用职权行为造成的人员死伤的损失较这里探讨的经济损失的认定时间好把握，而核实确定经济损失的终止时间更为复杂。实践中有些滥用职权行为造成的经济损失是逐渐减少的，损失计算的终止时间不同会直接导致最终计算出来的损失的数额也不相同，进而对罪与非罪产生重大影响。
　　对于损失的计算时间，刑事司法实务部门和理论界曾经有过激烈的争论，主要观点如下：以立案时间为准；以穷尽各种手段仍不能挽回的损失并达到重大损失为准；以起诉前为准；以法院一审开庭前为准；以法院一审宣判为准；将"犯罪损失数额"区分两类："成罪损失数额"及"量刑损失数额"。前者参照最高检的《立案标准》，以检察机关立案时为终止时间，而后者以人民法院审判时为限。
　　上述观点各有优缺点，其中以检察机关立案时作为重大损失终止时间的认定是理论界的通说，也为检察机关认可。最高检在《解释》是将立案时作为确定损失的终止时间，这种方法是较为实用且便于操作。将标准界定在检察机关立案时，是因为现行刑法中，危害结果是本罪的必要要件，证明危害结果存在是侦查机关认定有犯罪事实需要追究刑事责任的基础。但是立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入滥用职权罪造成的经济损失。对于通过各种途径挽回的损失，不予扣减，仅作为酌定从轻处罚情节考虑。因为犯罪分子或其亲属挽回了损失是不能否定损失已经造成的事实的，只表明在造成损失之后有补救。正如盗窃行为完成后将赃物送回依然构成盗窃罪一样，挽回损失并不能否定滥用职权行为的存在。遑论本罪中的有些损失，是无法凭借个人的能力挽回的。
　　笔者认同《解释》中关于重大损失终止时间的规定。但立案后检察机关对损失的数额再次进行确认，若造成的损失数额有扩大或减少的可能，应在起诉时加以说明。最终损失的认定则要在审判机关受理案件时损失的数额，该数额应包括不能挽回的损失及已经挽回的损失，对于后者，只是在量刑时作为从轻或者减轻处罚的酌定情节。 　　（三）多种损失的计算
　　重大损失是成立滥用职权犯罪的必备要素。尽管我国现有的法律对损失的认定作了尽可能详细的规定，但是法律的局限性决定其不可能解决所有问题。滥用职权犯罪造成的损失结果具有多样性，不同种类的损失可能同时出现。下面我们将按照损失的不同分类来介绍对同时出现的各种损失的认定。
　　1、不同种类的物质性损失的计算
　　据《解释》的规定，如果行为人滥用职权造成的物质性损失是其中的一种，计算相对容易，只需确认其数额或数量。可是司法实践中出现的损失种类却是复杂的。有的人所实施的滥用职权行为既造成了人身方面的损害，也造成了经济损失，在出现两种表现形式的损失的时，若两者均达到《解释》的构罪标准，处理起来就相对容易。复杂的是若分开来看时，两种损失均为达到构罪标准，但两者都非常接近《解释》中的构罪标准，能否就此认定此人构成本罪？《立案标准》明确了在滥用职权行为造成的个人损失与国家、集体损失均未达到但均非常接近立案标准，成立滥用职权罪。在处理人身伤亡与财产损失均未达到但非常接近《解释》规定标准，我们能否也采用这种方法？笔者认为，虽然这两类物质性损失都很接近构成本罪的标准，但其毕竟未达标准。虽然其社会危害性也很严重，既然没有达到构成此罪的所需要素，当然就不能认定为犯罪。
　　2、可期待利益能否纳入经济损失的范围
　　在司法实践中为挽回滥用职权行为带来所造成损失也是经常出现的，可期待的利益能否计入其中？笔者认为，要分情况。首先看滥用职权行为是否造成财产损失。要求遭受损失的财产或财产性利益是合法的。其次看主张的利益与损失两者之间是否有因果关系。此外，间接损失的衡量要以具体数字作为标准。如果因为直接经济损失的存在就随意地计算间接经济损失，无疑会加大经济损失的数额，从而加重行为人的刑罚。
　　3、多次损失的计算
　　本罪损失能否累计计算也是一个存在争议的问题。多次损失中的"多"强调遭受损失的次数超过一次。有些学者主张多次损失是可以累计计算。理由如下，现行刑法中许多犯罪是数额犯或是数量犯，而且其数额或者是数量是可以累计的，本罪作为数额犯，所以也可以累计。例如，我国相关司法解释规定审理盗窃案件的解释中盗窃案件数额计算的规定，对多次盗窃而没有处理的行为，这些数量数额均可累计。理论依据是将行为人的每一次行为作为其全部行为的一部分，若每个单独行为没有受过处罚，犯罪中的数额或者是数量是可以累计的。但这里也有一个限制条件，即累计计算的数额均在诉讼时效内，对于超出的，则不再累计计算。
　　有一些学者则反对累计计算本罪损失，提出本罪是不纯正的数额犯，刑法总则和分则均未对本罪做出任何规定，司法解释也未规定，所以累计这种方法是没有法律依据的。以其他罪名可累计计算从而推出本罪也可累计计算是不合理的。照此推理下去，岂不是所有的数额犯均可累计计算，很明显这是不对的。
　　虽然看起来前者似乎有是理论支持的，但笔者对后者更为认同。采用累计计算会使犯罪数额增加。数额的增加若超出一定范围，刑罚就会加重。数额的大小与刑罚的幅度直接相关。刑罚的严厉性决定对累计计算的适用应加以限制。适用累计计算多由刑法或司法解释规定。如走私武器弹药罪、抢夺罪等。对于本罪，刑法分则确实未明确规定本罪犯罪数额也可累计计算。所以本罪犯罪数额"累计计算"是于法无据的，司法机关也不会采纳这种做法的。
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　　作者简介：任晓敏（1984-），女，河南人，溧阳市人民检察院科员，法学硕士，研究方向：刑法。

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