如何界定滥用职权罪中“情节特别严重”的量化

如何界定滥用职权罪中“情节特别严重”的量化标准
　　《刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权……致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”虽然最高人民检察院新出台的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对应当追究刑事责任的情形作了明确的规定，但对如何正确适用刑罚，即在已经构成渎职犯罪的前提下，对行为人应当适用何种量刑档次的问题一直没有明确的司法解释。这里笔者抛砖引玉，就滥用职权罪中“情节特别严重”的量化标准问题谈几点粗浅的看法。
　　一、为何要明确“情节特别严重”的量化标准
　　1、各地法院量刑不统一。由于滥用职权罪中“情节特别严重”的标准不明确，使得在同一个法律体制下出现相同或者类似的问题产生不同结果的情形，这就会严重损害法律的威严性、稳定性。如同样是滥用职权造成国家财产损失八十多万元的事实，在有些地方会被判处三年以上有期徒刑，要蹲监狱；而在另一些地方则可能被判处三年以下有期徒刑，并适用缓刑，甚至可以免于刑事处罚。
　　2、有放纵犯罪之嫌。当前，社会对渎职犯罪的容忍度较高，认为渎职犯罪是“好心办坏事”，结果大多渎职官员都被从轻处理，大量地适用缓刑、免刑，很少有人真的蹲监狱。据统计，2006年1月至10月，全国检察机关立案查办涉嫌渎职等职务犯罪案件5715件7082人，从法院最终判决的结果分析，免予刑事处罚或缓刑的占了绝大多数。这当中就有很多是借口“情节特别严重”的标准不明确而“依法从轻处罚”的。因此，只有明确“情节特别严重”的标准才能正确适用刑罚，使渎职犯罪分子得到应有的惩罚。
　　3、追诉时效无法确定。在侦查工作当中，除了要考虑犯罪构成外，诉讼时效也是一个非常重要的问题。滥用职权罪的基本刑是3年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的处3年以上7年以下有期徒刑；徇私舞弊犯滥用职权罪的基本刑是5年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的处5年以上10年以下有期徒刑。因此，滥用职权罪的四个量刑档次的追诉时效分别是5年、10年、10年、15年。由于渎职犯罪案件有一定的特殊性，犯罪成立时不一定能马上被发现，即使当时被发现也不一定能立即查办，在这种情况下，当发现一个案件已经超过了基本刑的追诉时效，而未超过加重刑的追诉时效，即使证据确实充分，但由于“情节特别严重”的标准不明确，立案侦查就存在“追诉时效风险”，且一旦被随后的诉讼环节确定为不属于“情节特别严重”的情况，就会给办案单位带来“错案”的不利后果。因此，不明确“情节特别严重”的标准，显然不利于打击和预防犯罪。
　　二、如何确定“情节特别严重”的量化标准
　　对于如何界定滥用职权罪中“情节特别严重”的量化标准问题，理论界很少有深入的研究。有学者提出“情节特别严重，就结果而言，是指滥用职权罪立案标准所规定的应予立案情形的基本标准的3倍以上；就行为而言，是指滥用职权3次以上”， 但没有进一步明确量化标准以便实践操作，也没有阐述提出该标准的理由。在司法实践中，对确定滥用职权罪中“情节特别严重”的量化标准主要有两种意见，都是按照《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》（以下简称《重特大案件标准》）来确定的，一种意见认为应按照“特大案件”的标准确定，另一种意见认为应按照“重大案件”的标准确定。笔者同意后一种意见，理由如下：
　　1、从法律解释的角度来看。虽然理论界和司法实践中，对“重大刑事案件”的概念和范围没有作出明确的定义，但我们可以从其并列概念“轻微刑事案件”的相关规定来理解它。《法学辞海》对“轻微刑事案件”的解释是这样的：犯罪危害后果不严重、情节比较轻微的普通刑事案件。 在刑事立法中，一般认为法定刑为三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的属于轻刑。 判断是否属于轻微刑事案件，可否适用轻刑是其中的一个必备条件，2006年12月28日通过的《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》就是将轻微刑事案件的刑期确定在三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金。可见，与“轻微刑事案件”概念相并列的“重大刑事案件”，是指造成重大人员伤亡、财产损失、影响恶劣或者其他严重危害社会秩序和国家利益的刑事犯罪案件，一般来说其法定刑应当是三年以上有期徒刑。因此，如果按照“特大案件”的标准来确定滥用职权罪的“情节特别严重”，那么就会将重大案件列入轻刑范围。最高人民检察院认为是重大的案件，却均被判处“轻微刑事案件”的刑期，显然是不合适的。而按照“重大案件”的标准来确定滥用职权罪的“情节特别严重”，这种尴尬情形就会迎刃而解。
　　2、从现有的司法解释来看。虽然最高立法机关和司法机关对滥用职权罪“情节特别严重”的标准均没有作出解释，但我们可以看到对有些特殊的滥用职权行为，最高司法机关还是作出了明确规定的。如最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条和第七条分别对非法批准征用、占用土地和非法低价出让国有土地使用权两罪的“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”的标准作了具体规定，基本采用了《重特大案件标准》中“重大案件”的标准。非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪是两种特殊的滥用职权罪，其中“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”也是滥用职权情节特别严重的一种情形。由此可见，最高司法机关对情节特别严重的滥用职权行为的标准掌握在“重大案件”的标准范围内，所以作为普通法条的滥用职权罪参照“重大案件”的标准来确定“情节特别严重”的量化标准是比较合适的。
　　3、从已有的地方标准来看。在最高立法机关和司法机关出台相关解释前，有些省级司法机关根据需要，结合本地区的经济发展水平和社会治安状况，已就滥用职权罪中“情节特别严重”的标准作出了规定。如2000年上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局联合发布了《关于本市办理部分刑事犯罪案件标准的意见》，其中将滥用职权“情节特别严重”的经济标准规定为直接经济损失５０万元以上，这和其后最高人民检察院出台的《重特大案件标准》中滥用职权案重大案件的标准是一致。上海的经济发达程度位居全国前列，其经济犯罪的标准也相对较高，因此在全国范围内规定滥用职权 “情节特别严重”的标准不宜超过上海，而以《重特大案件标准》中“特大案件”的标准来确定。综合当前全国经济发展水平和愈来愈严峻的渎职犯罪现状，笔者认为按照“重大案件”的标准来确定滥用职权罪“情节特别严重”的量化标准还是比较适宜的。
（反渎局　 叶剑）